对投资者而言，政府给了优惠但如果法治跟不上，拿了优惠也不安心。

在日本的环境权运动中，宪法学者发挥着重要作用。[27]很显然，时至今日，环境利益已经属于一国的重大社会公共利益，是稳定有序的生活状态的物质基础之一，著名法学家德国人耶林曾说：公共利益在由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律主张其自身权威、威严这样一个单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益，即一种能够保证和维持各人所关注的交易性生活的安定秩序的利益。

宪法 中国共产党十八届五中全会提出将绿色作为五大发展理念之一，并提出要推进美丽中国建设。[32]  张震：《中国宪法的环境观及其规范表达》，《中国法学》2018年第4期，第7页。2.国家环境义务的概念并非意味着公民环境权利的单向度。（二）侧重于对策性与实效性的内涵认知 1.首先通过环境教育，提高公民对环境义务的认知。（2）公民作为国家环境执法行为的可能受益者，也是存在对应的环境义务的。

[11]因此，就环境保护而言，并非意味着只是国家负有环境义务，公民享有环境权利这样的一种简单关系。[39]与国家对环境的保护义务不同，公民的积极维护义务表现在两个方面，即积极配合国家的环境保护行为和个体主动的维护环境的行为。1 近几年来, 我国法学界已经对自然资源资产产权制度的改革与完善进行了热烈的学术讨论, 特别是围绕我国现行法秩序中自然资源国家所有形成了诸多观点纷呈的理论学说。

现行宪法第12条所规定的社会主义的公共财产神圣不可侵犯。另外, 由于上述自然资源类法律并没有授予相关政府机构以具体代表国家行使国有自然资源资产所有权的职能, 因此在政府机构改革完成后, 可以在上述法律中增加国家所有的某一类自然资源所有权, 由国务院所确定的机构来代表行使。23 关于如何确定统一行使自然资源国家所有权机构的法律性质, 有一种观点认为, 应当在我国的政府体系中组建一个新的公权力机构来行使自然资源的国家所有权。(2) 公益性自然资源国有资产根据其特性, 还可以进一步区分为公用型国有自然资源资产 (如国家公园、国有的滩涂、海岸等) 和专用型国有自然资源资产 (如特定的科研或军事用地)。

国有自然资源的经营管理权则应在区分经营性国有财产和公益性国有财产的基础上, 按照混合所有制改革原则组建或委托具体的企业来行使, 从而同时实现政企分开以及中央与地方共享国有自然资源资产收益两大目标。如果未来有新的自然资源具有了资产价值, 那么释宪机关或立法机关可以通过宪法解释或者制定新的法律将其纳入到我国的财产法体系, 并依法根据具体的情况确定为国家所有或者集体所有。

反之, 如果A地区因过度开发导致人居开敞空间不够, 那么有权机关也可以依法将原来登记为经营性国有资产的C地块变更登记为公益性国有资产。比如, 拿破仑民法典第714条第2款就规定, 不属于任何人的物件, 其使用权属于大众。法国最高行政法院在1909年的一个判例中承认巴黎市对它的公共道路享有所有权, 1923年该法院又判决奥兰海港属于国家的土地, 1957年12月28日通过的国有财产法典则明确确立了公产所有权。(4) (二) 可以进入我国财产法秩序的自然资源资产类型 如果认识到自然之物自然资源自然资源资产之间的上述差异, 就不应当将现行宪法第9条第1款的规范内涵界定为我国境内所有的自然资源都已经或者全部属于国家所有或集体所有。

比如, 作为整体的黄河虽不属于财产法意义上的国家所有, 但是国家可以基于主权者的身份来对内行使行政管理和空间管制权, 规定黄河的特殊航段不得通行或者特殊流域不得开发。1931年, 德国的符腾堡州曾经试图在行政法草案中为公产建立完整的规则, 但该草案只是在学术界引起了关注却并没有付诸实施, 此后虽有学者不断呼吁建立统一独立的公产制度, 但并没有得到实践的回应。40 有一种意见认为, 我国应当针对国有自然资源以及其他的国有资产建立中央与地方分级所有制;还有意见认为, 中央与地方可以分级行使国家所有权。首先, 直接使用公产/私产的法律表达有欠妥当, 应该考虑使用其他更具有可接受性的法律表达方式。

2 引自徐国栋:《罗马法与现代意识形态》, 北京大学出版社2008年版, 第165页;徐国栋:《一切人共有的物的概念的沉浮——英特纳雄耐尔一定会实现》, 《法商研究》2006年第6期, 第140页以下。以管资本为主, 重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全, 更好服务于国家战略目标, 实现保值增值。

对此策略理念, 从古代罗马法到现代民法都是支持的。(36) 从落实中央所确定的自然资源所有者和监管者分开改革目标来看, 建立自然资源国资委的改革建议比较合理且实践可行, 而且目前国有资产监督管理委员会的改革也为自然资源国资委的组建和运行提供了可资借鉴的范例。

31 张力:《国家所有权遁入私法:路径与实质》, 《法学研究》2016年第4期, 第10页以下。(23) 关于如何通过产权制度的完善来有效实现特定自然资源资产的主要价值, 不少学者认为, 大陆法系国家的公产/私产分类对我国的国家所有权制度完善和进一步类型化具有启发意义。持有这种观点的法国和德国学者主张, 应当在私法财产权体系之外建立独立的公产法理论和公法财产权制度。虽然有关部门要求自然资源确权登记坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则, 并规定不动产登记簿与自然资源登记簿关联, 自然资源登记簿同时记载保护界线、所有权代表行使主体和权利内容的信息, 9 但这并不能改变这种自然资源登记作为行政调查统计登记的法律性质。所谓资产, 必须是为人类能够稳定控制并且具有经济或生态价值的物品。其正向理由是, 国家所有权是公权力, 自然资源资产管理是自然资源行政管理的一部分; 24 反向理由是, 在国家所有权领域, 政企是分不开的, 25 或者分开之后, 国家所有权将退化为一般所有权, 使得直接控制人更有机会趁虚而入甚而监守自盗。

虽然在我国现行的行政体制下, 自然资源资产管理局及其所管辖的各类自然资源经营管理企业隶属于政府, 并可能享有一定的行政级别, 但其只能通过出资, 民事授权、委托, 使用权出租、出让等民商事法律行为, 而不能通过行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为来履行职责。最后, 自然资源资产管理局及其所出资或委托经营国有自然资源资产的各类企业, 应当接受自然资源部以及地方各级政府的自然资源管理部门依法实施的行政监管, 包括自然资源用途规划、不动产统一登记、市场运行的规则等。

10 在2007年围绕物权法草案中规定的国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护, 任何单位和个人不得侵犯是否合宪的争论中, 全国人大常委会对此已经进行了详细而清晰的论证。当然, 如果在自然资源的开发和利用过程中, 有关主体不仅侵犯了国家所有权和使用权, 还触犯了行政法, 那么 应当由统一行使所有国土空间用途管制职责的自然资源部 (厅、局) 对该主体进行行政处罚。

类似的情况还有很多, 如页岩气、人类基因编组等自然之物进入自然资源的行列, 也都是近年来科技发展的结果;而果皮果屑、菜尾菜头等传统上被认为是垃圾的自然之物, 近几十年来通过沼气发电技术也转化成为新的自然资源。21 随着社会的不断发展, 这种制度实践的弊端愈加明显。

另一种观点则认为, 公产所有权的所有权观念虽然源自民法, 但经过行政法改造之后, 其所具有的公共使用因素已将此类所有权改造成为行政法上的公所有权。这种问题的出现, 主要是因为部门法在对宪法第9条进行具体化时未区分自然资源与自然资源资产所致, 在未来的立法或者修法过程中, 只要立法者对相关部门法进行修订, 这类问题就可以避免。在具体登 记的过程中还应注意: (1) 经营性国有资产与公益性国有资产的客体并非恒定不变, 而是可以随着经济社会的发展以及生态环境的变化进行变更登记。其次, 全民在法律上确实抽象且难以具体人格化, 但国家却可以在法律上成为一个独立的法人。

26 以 (地方) 政府直接开发和经营土地为例。(32) 最后, 虽然在苏联时期的国家所有权制度之下, 所有权与行政管理权的高度结合被视为社会主义国家所有权的最重要的特征, (33) 但这种看法在理论上混淆了社会主义和社会主义实现形式的区别, 在实践上是建立在计划经济体制之上的, 不宜继续坚持。

6 根据笔者的梳理, 公法上的公权说可以分为两种类型。(一) 自然资源国家所有权的分类 就国家所有权的分类而言, 自法国学者V.蒲鲁东在1834年的《论公产》一文中首次提出公产/私产区分以来, 大陆法系的法国、德国、葡萄牙、智利等国普遍采用了这种分类。

关于自然之物、自然资源、自然资源资产, 以及行政统计登记与不动产统一登记的关系, 参见上页图1（图略）。持有这种观点的德国法学家将公产所有权称为修正的私有财产权, 法国法学家则将其称为为公共利益承担役权的私有权。

当然, 中央与地方国有自然资源资产管理企业实行混合所有制的方案仅仅适用于经营性自然资源资产领域, 公益性的自然资源资产由于通常不会发生经济利益上的纷争, 除特别例外的情况, 无需采用这种模式。37 按照中共中央和国务院要求所提出的政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的原则, 国有资产监督管理委员会法律性质已经调整为:作为政府直属特设机构, 根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责, 专司国有资产监管, 不行使政府公共管理职能, 不干预企业自主经营权。首先, 从现行宪法的规定来看, 宪法第9条关于自然资源产权制度的规定是合理的, 无需修改。注释: 1 中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》 (2015年9月23日)。

无论是从充分实现物权定分止争的功能来看, 还是从提高国家治理体系和治理能力现代化的角度来看, 对依法进入财产法秩序的国有自然资源资产进行不动产登记是完全必要的。25 有民法学者认为, 物权法应当对国家所有权袖手旁观, 否则民法体系就会因为对外来专断意志过度开放而形成概念错乱。

关于这一点, 其他国家也有相似的立法例。19 同上书, 第247页以下;前引[16], 沃尔夫等书, 第474页以下。

然而, 仅仅进行抽象的理论思辨或者域外理论、制度的引进, 已不能适应我国改革发展的要求。38 中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》 (2015年9月23日)。

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